Актуальные проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации

Принятый в рамках начавшейся судебной реформы Закон Российской Федерации «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. практически ничего не изменил в статусе прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Он по-прежнему закрепил единую и централизованную систему прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 4). В области полномочий прокуратуры закон фактически не допустил никакого их сужения. Правда, в нем больше не упоминается словосочетание «общий надзор». Однако анализ п. 2 ч. 3 ст. 2 указанного закона (пока без учета последующих изменений и дополнений) показывает, что прокуратуре поднадзорны все органы законодательной и исполнительной власти, за исключением соответствующих высших органов государственной власти (Федерального Собрания, президента и правительства Российской Федерации), т. е., в сущности, общий надзор сохраняется. В числе отраслей прокурорского надзора в законе 1992 г. не упоминается надзор за исполнением законов судами. Казалось бы, длящаяся чуть ли не столетие дискуссия завершилась в пользу избавления суда от опеки прокуратуры. Однако в ч. 2 ст. 2 закона читаем, что прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами. В разделе четвертом закона помещаются статьи об опротестовании судебных решений (ст. 32-34) и о внесении представлений на Пленум Верховного Суда и в Конституционный Суд Российской Федерации. Все это доказывает, что прокуратура продолжает осуществлять надзор за судебной властью. Это тем более верно, что остается в действии и другой закон, регламентирующий вопросы надзора прокуратуры за судами,— Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР.

Очень справедливо, на наш взгляд, сравнил закон о прокуратуре 1992 г. с проявлением новой контрреформы, подобно судебной контрреформе XIX в., А. М. Ларин. Он пишет, в частности, что «противники судебной реформы вправе записать себе в актив закрепление в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. пресловутых "ленинских принципов"... в этом законе на первом плане стоит не борьба с наиболее опасными нарушениями закона — преступлениями, а так называемый общий надзор — функция, не имеющая сколько-либо определенных границ, обычно сводящаяся к бесплодной переписке»

Тем не менее упомянутым законом, хотя и декларативно, но была предпринята первая попытка пересмотреть объем функций прокуратуры в сторону их сужения. Поэтому, хотя и с достаточной долей условности, принятие этого закона можно считать началом нового, четвертого этапа в развитии прокуратуры.

Конституция 1993 г., провозгласив принцип разделения властей, не могла обойти стороной и вопрос о месте прокуратуры в системе трех ветвей власти, но дискуссия по этому вопросу началась задолго до ее принятия и не завершена до сих пор.

Так, Г. Н. Манов считал, что Генеральный прокурор должен состоять при Верховном Суде, а нижестоящие прокуроры — при соответствующих нижестоящих судах. Ю. Калмыков писал, что прокуратура должна объединиться в один аппарат с министерством юстиции, т. е. стать составной частью исполнительной власти. О прокуратуре как части исполнительной власти писал также С. 3. Зиманов и др. Косвенно, на наш взгляд, признавали за прокуратурой характер органа исполнительной власти и авторы, предлагавшие исключить общий надзор из полномочий прокуратуры.

Конституция Российской Федерации 1993 г., как уже отмечалось, поместила статью о прокуратуре в главу, посвященную судебной власти. Однако это конституционное положение не внесло никакой ясности в вопрос о месте прокуратуры в государственном механизме. Современная российская прокуратура, на основании ранее принятого Закона 1992 г., продолжает функционировать как единая централизованная система. Она не входит в состав судов и не подчиняется им. Кроме того, она продолжает осуществлять надзор за судами. В целом это конституционное положение носит чисто декларативный характер.

Попытки обосновать нахождение прокуратуры в системе судебной власти, встречающиеся в литературе, лишены достаточной аргументации. Так, например, И. Ф. Демидов, выступая на «круглом столе» журнала «Государство и право», сказал: «Прокурор сам никого не может наказать, ничего не может отменить. В необходимых случаях он обращается в суд. Вот почему эта статья помещена в. главе "Судебная власть"». Предпринимаются также попытки объединить судебную и прокурорскую власть в одно целое, и в связи с этим вводится термин «судебно-прокурорская власть».

Поскольку Конституцией Российской Федерации вопрос о месте прокуратуры в государственном механизме однозначно решен не был, то эта проблема продолжает оставаться дискуссионной. Высказываются по крайней мере четыре точки зрения по этому поводу. Три из них заключаются в отнесении прокуратуры к одной из ветвей власти. Четвертая точка зрения предполагает существование особой «надзорной», или «прокурорской», власти.

Так, например, Л. А. Николаева считает прокуратуру одним из механизмов законодательной власти, потому что она защищает верховенство закона. Органом законодательной власти по тем же основаниям считают прокуратуру А. А. Данилевич и М. Шалумов. Такая точка зрения, на наш взгляд, никак не может быть признана убедительной. Главная задача законодательной власти — принятие законов. Прокуратура такими полномочиями не обладает. По мнению Р. А. Мамедова, прокуратура является контролирующим органом законодательной власти. Действительно, согласно ст. 1 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 10 февраля 1999 г., основной ее задачей является надзор за соблюдением конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Но в этой же статье предусмотрено, что прокуратура кроме надзора правомочна осуществлять уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Уголовное преследование включает в себя возбуждение и предварительное расследование уголовных дел. Эти функции кроме прокуратуры в нашей стране осуществляют и органы исполнительной власти (МВД, ФСБ и др.). Таким образом, уже исходя из этого обстоятельства, прокуратуру нельзя назвать только контролирующим органом законодательной власти. Это, кстати, понимает и сам Р. А. Мамедов, предлагая изъять из функций прокуратуры расследование преступлений.

Немало авторов относят прокуратуру к исполнительной ветви власти. Такую позицию, в частности, высказывают И. Л. Петрухин, Ю. В. Кореневский и др. На наш взгляд, отнесение прокуратуры к органам исполнительной власти в наибольшей степени отвечает требованиям правовой государственности. Однако в настоящее время говорить о прокуратуре как об органе исполнительной власти преждевременно хотя бы потому, что, согласно действующему закону, она осуществляет надзор за органами исполнительной власти, т. е. эти органы являются поднадзорными российской прокуратуре. Есть также мнение о том, что «...прокуратура не может быть в полной мере отнесена к исполнительной власти, хотя функции прокуратуры значительно ближе к функциям исполнительной власти по сравнению с судебными функциями.

Что касается отнесения прокуратуры к судебной власти, то в литературе крайне редко высказываются аргументы в пользу такого решения вопроса. Кроме упомянутого нами мнения И. Ф. Демидова можно еще обратить внимание на позицию И. Л. Петрухина, который сначала, в 1994 г., говорил, что прокуроры должны быть переведены в суды, но впоследствии утверждал, что прокуратура — это орган исполнительной власти.

Наконец, большая группа авторов настаивает на том, что прокурорская власть является особой, стоящей над всеми остальными ветвями власти. Так, например, А. Д. Бойков считает, что прокуратура — это уникальный орган государства по надзору за законностью, который обслуживает все три ветви власти. По мнению Н. Т. Ведерникова, прокуратура — самостоятельный орган государства. Он ссылается при этом на конституционные положения о том, что российская прокуратура представляет собой единую централизованную систему и определен особый порядок назначения на должность Генерального прокурора.

Если проанализировать всевозможные опросы практических работников суда и прокуратуры, то здесь явно просматривается узковедомственный подход к разрешению этой проблемы. Так, по мнению большинства работников прокуратуры, прокурорская деятельность — это особая форма государственной деятельности, а прокурорская власть характеризуется как самостоятельная. В то же время работники судов придерживаются противоположной точки зрения. Так, председатель Центрального районного суда г. Омска Ю. Лебедь высказал мнение, что прокуратура должна быть одним из департаментов Министерства юстиции. В постановлении II Всероссийского съезда судей России «О ходе судебной реформы в Российской Федерации» отмечалось, что «место и роль прокуратуры — в системе исполнительной власти с определением полномочий в сфере правосудия законами Российской Федерации о судопроизводстве».

Как же решается вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти в современных зарубежных странах. В большинстве из них прокуратура наделена главным образом функциями государственного обвинения в суде по уголовным делам. Прокурорские инстанции также расследуют преступления либо надзирают за расследованием, производимым полицией или другими следственными органами, и не имеют общенадзорных функций. Соответственно этому узкому объему полномочий прокуратуры и определяется ее сущность как органа исполнительной власти. В некоторых странах, особенно придерживающихся англосаксонской системы права (Австралия, Канада, Новая Зеландия, США и др.), генеральный прокурор (атторней) является одновременно министром юстиции. В странах, воспринявших континентальную правовую систему, прокуратура, как правило, входит в министерство юстиции, а прокуроры состоят при судах (Австрия, Бельгия, Дания, Италия и др.). В ряде стран этой правовой системы генеральный прокурор не подчиняется министру юстиции, а назначается на должность президентом с согласия парламента (ФРГ) или по представлению правительства (Португалия), но и это обстоятельство не меняет сущности исполнительной власти прокуратуры, поскольку ее полномочия лежат только в плоскости уголовного преследования обвинения. В республиках бывшего СССР рассматриваемый нами вопрос решается неоднозначно. В конституциях Беларуси, Узбекистана, Таджикистана и Туркменистана прокуратуре посвящены (как и в прежних советских конституциях) целые разделы либо главы. Прокуратура по-прежнему признается единой и централизованной системой и продолжает осуществлять характерный для советского времени общий надзор. Таким образом, место прокуратуры в государственном механизме этих стран определяется так же, как и в бывшем СССР.