Актуальные проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации

Нелишне напомнить, что в советской юридической науке долгое время была распространена и соответствовала действительности точка зрения о четырехзвенной системе органов государства. В нее традиционно включались:

1) представительные органы;

2) органы государственного управления, или исполнительно-распорядительные органы;

3) органы правосудия;

4) контрольно-надзорные органы, под которыми в первую очередь понимались органы прокуратуры.

Таким образом, прокуратура считалась самостоятельным органом государства, не относящимся, выражаясь современной терминологией, ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям.

Такое утверждение полностью согласовывалось и с положениями последних советских конституций. Так, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. посвящали прокуратуре отдельные главы (21 гл. Конституции СССР и 22 гл. Конституции РСФСР). Поэтому, вплоть до принятия новой Конституции Российской Федерации 1993 г., место прокуратуры в государственном механизме определялось достаточно однозначно.

В ныне действующей Конституции этот вопрос решается иначе. В ней прокуратуре посвящена лишь одна ст. 129, которая входит в гл. 7 «Судебная власть». С чем связана такая немаловажная новация в новой российской конституции. Дело в том, что прокуратура в России имеет очень богатое прошлое, веками складывающиеся традиции. Становление прокуратуры как единого централизованного органа связано с учреждением должности генерал-прокурора при Сенате в 1722 г. Прокуратура, таким образом, с различными видоизменениями (за исключением периода с 1917 по 1922 г.), просуществовала и до наших дней. При этом место ее в государственном механизме на различных этапах исторического развития определялось по-разному, но укладывалось довольно четко в две противоположные тенденции. Первая из них заключалась в том, что прокуратура являлась самостоятельным государственным органом и обладала в связи с этим достаточно широкими полномочиями. Вторая тенденция заключалась в том, что место прокуратуры определялось в рамках системы разделения властей, а сама она лишалась характера самостоятельного государственного органа и функции ее сужались.

Историю российской прокуратуры, с учетом вышеуказанных тенденций, можно условно разделить на четыре этапа.

1. С момента образования прокуратуры до судебной реформы 1864 г. (1722-1864).

2. С момента осуществления судебной реформы 1864 г. до образования РСФСР (1864-1917).

3. С момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре 1992 г. (1922-1992).

4. С момента принятия указанного закона по настоящее время.

При этом первому и третьему этапам соответствует первая из названных тенденций. Второму этапу развития прокуратуры соответствует вторая тенденция. Что касается четвертого этапа, то он очень противоречив. Начало его связано с поворотом ко второй тенденции, но полностью этот переход не завершен. Поэтому четвертый этап развития прокуратуры мы характеризуем как переходный, и именно с ним и связана вторая актуальная проблема организации и функционирования государственного механизма современной России,

На первом этапе прокуратура возглавлялась генерал-прокурором при Сенате. Сенат в то время являлся одновременно высшим судом, высшим органом надзора и административным органом. Надзор же, по утверждению авторов «Судебных уставов с изложением рассуждений, на коих они основаны», был в то время распространен на все отрасли управления, даже армию и флот. Таким образом, прокуратура в то время была единым, централизованным и самостоятельным органом государственной власти.

На втором этапе развития прокуратуры (1864-1917), в связи с общими демократическими изменениями в России, она была преобразована в систему, при которой прокуроры состояли при судах и подчинялись генерал-прокурору, который являлся одновременно министром юстиции. Таким образом, прокуратура вошла в систему органов исполнительной власти. Одновременно функции прокуратуры сузились до функций надзора за органами предварительного расследования преступлений и местами заключения, а также поддержания обвинения в суде. Общий надзор, т. е. надзор за соблюдением законов органами управления, из полномочий прокуратуры был исключен. Но вместе с тем был учрежден надзор прокуратуры за судом.

На третьем этапе (1922-1922), почти после пятилетнего перерыва, прокуратура в России была восстановлена. Прокуратура РСФСР

первоначально входила в состав Народного Комиссариата юстиции, т. е. в орган исполнительной власти. Созданная в 1923 г. прокуратура СССР официально называлась Прокуратура Верховного Суда СССР. Однако на самом деле она в то время осуществляла широкие полномочия в области общего надзора и, по существу, являлась самостоятельным государственным органом. «Был взят курс на создание в Советской России системы прокурорского надзора, наводившей совершенно явные воспоминания о прокурорско-фискалъном аппарате российского императора, задумавшего силой ввести в полудикой стране просвещение и законность», — пишет по этому поводу Г. С. Пономарев. Впоследствии, в 1933 г. был создан единый централизованный орган государственной власти — Прокуратура СССР. В таком качестве она и просуществовала до распада СССР. Прокуратура в соответствии с Законом СССР «О Прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. осуществляла надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами (общий надзор); за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; за исполнением законов при рассмотрении дел судами; за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, т. е. прокурорский надзор был распространен на деятельность исполнительно-распорядительных и судебных государственных органов.

На четвертом этапе, начатом в связи с принятием нового российского закона о прокуратуре в 1992 г., лишь незначительно и только чисто декларативно стали изменяться функции прокуратуры в сторону их сужения и были предприняты попытки более четко определить место прокуратуры в государственном механизме, что нашло отражение в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Вопрос о месте прокуратуры в государственном механизме и связанный с ним вопрос об объеме полномочий прокуратуры всегда широко дискутировался как в дореволюционной, так и в современной литературе, обсуждался практическими работниками судов, прокуратуры, других правоохранительных ведомств.

Так, в 1862 г. Государственная канцелярия подготовила «Основные положения преобразования судебной власти в России». В соответствии с циркуляром министра юстиции от 8 октября 1862 г. было предложено всем чинам судебного ведомства присылать в комиссию свои замечания и предложения о развитии «Основных положений...».

Исследовавший историю прокуратуры С. М. Казанцев отмечает, что «практически никто из участников обсуждения не выступил против реорганизации прокуратуры, не ставил под сомнение целесообразность участия прокурора в уголовном процессе в качестве обвинителя. Все были солидарны с авторами проекта в том, что область надзора должна ограничиться системой правосудия. За сохранение общего надзора прокуратурой высказался лишь один из участников дискуссии — стряпчий Виленской губернии Бутаровский. Он предлагал возложить на прокуроров, помимо обязанностей, указанных в "Основных положениях", и "наблюдение за всеми учреждениями и должностными лицами"».

Если вопрос о лишении прокуратуры функций общего надзора был решен положительно в ходе осуществления судебной реформы, то камнем преткновения стала другая проблема, которая делала весьма спорным вопрос о месте прокуратуры в механизме государства. Речь идет о закреплении за прокуратурой функций по надзору за судебной деятельностью. По этому поводу в юридической литературе появилось немало публикаций, направленных против осуществления прокуратурой надзора за судами.

Так, крупнейший исследователь института прокурорского надзора в России Н. В. Муравьев писал: «Суд сам призван охранять закон, и надзор за ним возможен лишь в иерархическом порядке судебных же инстанций. Наблюдение за судами постороннего полуадминистративного учреждения, каким является прокуратура, делает ее как бы враждебным суду органом, порождает между ними недоверие и рознь, противоречит достоинству и независимости судей и может перейти в давление на юстицию...».

Подобные мысли высказывал и В. Д. Спасович: «Так как прокурор только административный чиновник, подвластный министру юстиции, то поручать ему надзор за судами значит то же, что делать суды, установленные для охраны закона от нарушений... администрации, подневольными той же администрации».

В советский период, когда прокуратура, образно говоря, из «ока государева» превратилась в «око партийное» и стала одним из карательных органов тоталитарного государства, когда сама идея разделения властей была начисто отвергнута марксистско-ленинской теорией права и государства, дискуссии на эту тему, естественно, не проводились.

Только в связи с возрождением идеи правового государства и в рамках вновь проходящей судебной реформы в конце 80-х — начале 90-х гг. появились многочисленные публикации на эту тему.

Так, в 1991 т. Л. И. Петру хин писал: «Многофункциональная, централизованная, находящаяся вне системы исполнительной и судебной власти прокуратура, прокуратура, обладающая правом всеобъемлющего надзора... была атрибутом полицейского государства. Именно эта модель построения прокуратуры была использована в 1922 г. для укрепления "единой российской законности"».

Такую же мысль высказывает и Ю.А. Ляхов: «Прокуратура тоталитарного государства, обладавшая неограниченными возможностями вмешательства во все сферы жизни общества, осуществлявшая "высший надзор" за законностью, должна уйти в прошлое».