Становление и развитие государственного механизма России в дореволюционный период

И. Л. Солоневич и Л. А. Тихомиров, наиболее авторитетные апологеты русского самодержавия, одной из основных черт, характеризующих самодержавие с положительной стороны, считают местное самоуправление в Московском государстве. На самом же деле земские и губные учреждения, существовавшие с середины XVI в., были очень далеки от местного самоуправления в истинном его понимании как института гражданского общества. Деятельность этих учреждений регулировалась земскими и губными грамотами, издаваемыми органами центральной власти. Земские и губные избы в своей деятельности были подчинены центральным отраслевым органам — приказам. С начала XVII в. вся местная власть постепенно сосредоточивается в руках представителей центра — воевод. Земское и губное управление в Московском государстве было не правом, а обязанностью населения. Оно носило характер государственной натуральной повинности, возложенной на население. Об этом свидетельствует, в частности, и такой примечательный текст одной из царской грамот: « учнете ослушатися, тех старост не выберете часа того и к нам их имян их списка, за своими руками, на срок на Покров не пришлете, и вам быти от меня царя и великого князя в великой продаже и казне». Таким образом, Московское государство по форме государственного устройства являлось унитарным централизованным государством с практическим отсутствием местного самоуправления в качестве института гражданского общества, декларировавшее права, но не обязанности населения.

В этот же период Россия постепенно превращается в многонациональное государство. Начало этому процессу положило присоединение к Московскому государству земель Великого Новгорода, на северных территориях которого в будущем сложились такие национальные субъекты современной Российской Федерации, как Республики Карелия и Коми, Коми-Пермяцкий и Ненецкий автономные округа. Однако в то время народы Европейского Севера находились еще на догосударственной стадии развития и в большинстве случаев успешно ассимилировались с русским населением. Иначе дело обстояло в землях, лежащих на востоке от Московского государства, где уже существовали крупные татарские государства — ханства: Казанское, Астраханское, Сибирское. Во второй половине XVI в. началась широкая русская экспансия на восток, ведущая свой отсчет со знаменитого взятия Иваном IV Казани в 1552 г., а затем и Астрахани в 1556 г. После завоевания этих татарских ханств, как пишут авторы многотомного «Федерализма в истории России», Иван Грозный «обратился к порабощенным... народам с предложением принять русское подданство. На это предложение в 1552 г. откликнулись башкиры, обратившись к царю с челобитной. В 1557 г., после повторной просьбы Башкирии, она была принята в состав России».

На этом историческом событии следовало бы остановиться более подробно. В настоящее время Башкирия (Башкортостан) — равноправный субъект Российской Федерации, одна из 21 российских республик. Примечательно, что Башкирия среди всех современных республик стала первой автономной советской социалистической республикой (АССР) в составе РСФСР. Эта же республика одной из первых в 1990 г. приняла декларацию о государственном суверенитете в составе РСФСР. Башкортостан — вторая после Татарстана республика, подписавшая с Российской Федерацией договор о разграничении полномочий между ними. Таким образом, современный Башкортостан — самый первый, исторически сформировавшийся субъект российского федеративного государства, и, надо отметить, одна из самых «ярких» российских республик, стремящаяся к большей самостоятельности.

На этой же завоеванной Иваном IV территории постепенно формируется и другой субъект современной России — Татарстан. Это еще более «яркая» республика, не подписавшая федеративный договор в 1992 г. На вновь приобретенных территориях европейской части России в будущем формируются такие российские республики, как Удмуртия, Калмыкия, Чувашия, Мордовия, Марий Эл. В период Московского государства и во времена Российской Империи идет процесс в основном мирного освоения Сибири и Дальнего Востока. На этих обширных территориях в будущем сложились такие республики, как Алтай, Хакасия, Якутия, Бурятия, почти все автономные округа и единственная в настоящее время автономная область современной России. Присоединенные земли включались ,в состав Московского государства без всякого предоставления им автономии. Россия продолжала оставаться унитарным централизованным государством.

Лишь к концу существования Московского государства, в 1654 г. складывается первая автономия в составе России. В этом году представительный орган украинского народа — Переяславская Рада — обращается к России с просьбой о вхождении Украины в ее состав. Эта просьба была удовлетворена русским Земским Собором. В этом же году между Россией и Украиной был заключен договор — Мартовские статьи, который и предусмотрел автономию для Украины. Согласно этому договору Украина была разделена на три части — Левобережную Украину, Слободскую Украину и Запорожскую Сечь. Высшими органами власти Украины были Войсковая и Генеральная рада (впоследствии Рада генеральной старшины). Исполнительную и судебную власть сосредоточил в своих руках гетман — выборное высшее должностное лицо. Контроль за деятельностью украинских властей осуществлял специально для этих целей созданный Малороссийский приказ. На Украине была сохранена собственная правовая система, основанная на нормах Литовского статута и Магдебургского права, действовали правила литовского судопроизводства. Автономия Украины сохранялась вплоть до 1775 г., когда на нее было распространено общеимперское губернское деление. Собственная правовая система на Украине просуществовала до 1783 г.

В период Империи Россия продолжает расширяться во все стороны света. На востоке ее территория доходит до Курильских островов; на юге — до границ с Турцией, Персией, Афганистаном, Китаем; на западе — до Балтийского моря и немецких земель. Русским становится и весь север Евразии, за исключением Скандинавии. Россия становится крупнейшим в мире государством по занимаемой территории. Таковой остается Россия и до сих пор, несмотря на потери, вызванные распадом Советского Союза.

Новые территории присоединяются к России различным путем. В результате почти столетнего завоевания во второй половине XIX в. в состав России входит Северный Кавказ, на территории которого формируются будущие российские республики — Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня. Многие территориальные приобретения становятся возможными в результате войн с иностранными государствами. В результате войн со Швецией в состав России вошли Эстляндия (современная Эстония) и Лифляндия (часть современной Латвии) в 1721 г., Финляндия в 1809 г. Страны Закавказья — Армения, Азербайджан,

Грузия — присоединены к России в результате многочисленных русско-иранских и русско-турецких войн первой половины XIX в. Многие территории были приобретены в силу международно-правовых актов. В результате трех разделов Польши совместно с Пруссией и Австрией (1772, 1793, 1795) в состав России были включены Белоруссия, Литва, Западная Украина, Курляндия (часть современной Латвии). По решению Венского конгресса 1815 г., после разгрома наполеоновской Франции к России отходит большая часть этнической Польши. По Бухарестскому договору в 1812 г. в Россию вошла Бессарабия. Во второй половине XIX в. происходит колонизация Казахстана и Средней Азии (современные независимые государства Туркменистан, Узбекистан, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан). Распространенным явлением становится протекторат России над небольшими государствами. В 1711 г., еще до образования Российской Империи, оформляется протекторат над Молдавией. В 1868 г. устанавливается протекторат над Бухарским и Хивинским ханствами. Последним протекторатом Российской Империи стала в 1914 г. Тува.

Вошедшие в состав России новые земли, территории и народы были очень разными по политическому, правовому, экономическому развитию. «Территории, входившие в состав России, находились на разных ступенях социально-экономического развития, — пишет по этому поводу Ю. П. Титов. — Прибалтика, Литва, Украина, Польша, Финляндия в экономическом отношении были на уровне центральных великорусских губерний. Они не являлись колониями, однако население этих территорий испытывало национальный гнет. Народы Кавказа, Казахстана, Поволжья, Приуралья, Сибири были объектом прямой колонизации царизма, подвергались тяжкой экономической эксплуатации и национальному угнетению». Соответственно, исходя из социально-экономического развития присоединенных территорий, строилось и управление ими Российской Империей. Западные национальные окраины, как наиболее развитые, пользовались значительной долей самостоятельности. Восточные и южные национальные окраины имели обычное или даже военное управление (Кавказ, Средняя Азия).

В оценках степени самостоятельности западных национальных окраин Российской Империи в юридической науке пока еще нет единого мнения.

Русский дореволюционный государствовед А. Э. Нольде считал, что в XIX в. вся полоса западных пограничных областей России от Бессарабии на юге до Финляндии на севере состояла из автономных образований. М. И. Сизиков считает, что Российская Империя по форме государственного устройства была унитарным государством, а у «...народов, вошедших в состав России, в течение какого-то времени сохранялись национально-территориальная обособленность, самоуправление или особенности в управлении>>. По мнению Ю. К. Краснова, «присоединение многочисленных народов к России сопровождалось часто тем, что их территории сохраняли особый правовой режим, даже порой элементы государственности» А. М. Четвертаков, специально исследовавший правовое положение западных национальных районов России в первой четверти XIX в., полагал, что «особый статус западных национальных районов в рассматриваемое время был проявлением некоторой децентрализации, которое допускало самоуправление на местах как способ решения национального вопроса в интересах господствующего класса».

Как видно из приведенного обзора взглядов юристов на государственное устройство Российской Империи, современные авторы чрезвычайно осторожно подходят к вопросу об автономии национальных окраин в рассматриваемый период. В то же время в дореволюционной литературе признавалась и полная автономизация всех западных районов (А. Э. Нольде). Связано это с бытовавшим долгое время взглядом на Российскую Империю как на «тюрьму народов», как на жестко централизованное унитарное государство. А. М. Четвертаков, отрицая существование автономий в Российской Империи, отмечает, что термин «автономия» неприменим к территориальным подразделениям феодального государства. Руководствоваться в данном "случае надо не формационной типологией государств, которая не является строго научной, а неумолимыми фактами истории России. Эти же факты свидетельствуют о том, что автономные образования в составе России существовали. Причем правовое положение некоторых из них было более самостоятельным, чем статус будущих советских республик, официально считавшихся суверенными государствами.

Речь прежде всего идет о Финляндии. Ныне большинство исследователей считают, что Финляндия под наименованием Великого княжества Финляндского (ВКФ) действительно обладала автономным статусом в составе России. Различаются лишь подходы к оценке хронологических рамок финляндской автономии. Авторы «Федерализма в истории России» считают, что только революционные события 1905 г. вынудили Императора предоставить автономию Финляндии. Р. И. Дусаев полагает, что Финляндия обладала автономией уже с момента присоединения к России в результате войны 1808-1809 гг.

В этом отношении прав все-таки Р. И. Дусаев. Финляндия с самого момента присоединения к России и до конца существования Российской Империи имела собственную законодательную власть — Сейм. Российский самодержец — Император, обладавший всей полнотой законодательной власти в собственно России, лишался ее на подчиненной территории. Для ВКФ Император России юридически был лишь главой исполнительной власти. К тому же и исполнительная власть принадлежала ему не полностью. В 1809 г. был образован собственный исполнительный орган власти ВКФ — Правительствующий Сенат, избираемый Сеймом. Председателем Сената был генерал-губернатор, назначаемый Императором. Роль Российского Императора, одновременно являющегося Великим князем Финляндским, сводилась к утверждению законов, принятых Сеймом. Он представлял Финляндию во внешних сношениях. Таким образом, Император в отношении Финляндии фактически выполнял в большей степени функции главы государства. Сама форма правления в Финляндии напоминала парламентскую монархию, а ее правовой статус в составе России приближался статусу доминиона, подобного доминиону Великобритании. Финляндия имела собственную конституцию, утвержденную Александром I в 1809 г. Напомним, что до принятия первой русской конституции — Основных государственных законов — осталось еще чуть менее ста лет. В ВКФ действовала собственная судебная система, не замыкающаяся на всероссийскую.

Особый статус Финляндии был подтвержден и ОГЗ, в ст. 2 которых провозглашалось, что «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства» .

Подобным статусом обладала и Польша. Присоединенная к России в 1815 г., большая часть этнической Польши стала именоваться Царством (по-польски Королевством) Польским. В том же 1815 г. Польша получила октроированную Александром I конституцию. Подобно ВКФ, в Польше действовал законодательный Сейм. Император России одновременно являлся Царем (Королем) Польским. Для управления Польшей Император назначал своего наместника. При наместнике действовал Государственный Совет и Административный Совет, состоящий из министров-поляков. Подобно ВКФ, Польша имела свою внутреннюю судебную систему и даже собственную армию.

Русские власти с присоединением Финляндии и Польши и предоставлением им автономии, по-видимому, серьезно задумывались и над возможностью федеративного устройства России в будущем. Об этом свидетельствует разработка в 1812-1824 гг. в канцелярии Н. Новосильцева проекта Государственной уставной грамоты Российской Империи. По этому проекту Россия должна была быть разделена на большие области, именуемые наместничествами. В каждое наместничество включалось несколько губерний. В наместничествах предусматривалось создание законодательных сеймов и «правительных» советов. О том, что в намерения Александра I входило превращение России в федеративное государство, не раз писалось в дореволюционной литературе. Солидарен с дореволюционными юристами и Е. А. Скрипилев. Содержание проекта долгое время держалось в секрете и стало достоянием гласности только в 1831 г., когда в руках польских повстанцев оказался архив наместника Польши. А. М. Четвертаков по поводу указанного проекта пишет, что «...исследователи давно заметили близость текстов конституции Царства Польского и Уставной грамоты Российской Империи... Текст последней, хранящийся в ЦТ АДА, содержит на полях против многих статей пометки. В них указан либо номер статьи польской конституции, имеющей близкое содержание, либо отметка о том, что данная статья является новой...»-. От себя добавим, что о близости с польской конституцией явно свидетельствуют и такие термины, используемые в проекте Уставной грамоты, как сейм и наместник.

Возможно, данный проект мог бы стать конституцией федеративного государства. Однако, по всей видимости, серьезным препятствием этому послужила ожесточенная борьба поляков за свою независимость. Поляки, несмотря на предоставленную им автономию, проявили огромное тяготение к полной и безусловной государственной независимости. Оно вылилось в ряд крупных и весьма жестоких восстаний со стороны поляков. Такими же жестокими мерами эти восстания подавлялись и Россией. Возник острейший в российской национальной политике польский вопрос. Надеждам на федерализацию России сбыться не удалось. После подавления польского восстания 1830—1831 г. автономия Польши была сильно урезана и постепенно сведена к нулю.

В отечественной юридической литературе упоминается и об автономии Бессарабии. В 1813 г. для управления Бессарабией были приняты «Правила временного управления Бессарабской областью». Управление Бессарабией осуществлялось Верховным Советом во главе с наместником, назначаемым Императором. В этот Совет входили представители местного боярства. Законодательного органа власти в Бессарабии не было. Поэтому, в отличие от ВКФ и Польши, это была не политическая, а административная автономия.

Остальные западные национальные районы автономии в истинном ее понимании не имели, но в то же время они обладали определенной степенью самостоятельности в правовой и судебной сфере. Прибалтика, Украина, Белоруссия имели собственную, исторически сложившуюся систему права, особое сословное законодательство, местную судебную систему.

В восточных национальных окраинах России было несколько территорий, имевших статус протектората. Под протекторатом в теории права и государства и в международном публичном праве понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать помощь другому, более слабому государству. Более сильное государство осуществляет его представительство во внешних делах, обеспечивает вооруженную защиту, а иногда и оказывает экономическую и культурную помощь. В своих же внутренних делах государства, имеющие статус протектората, остаются самостоятельными. В 1868 г. Россией был установлен протекторат над Бухарским и Хивинским ханствами в Средней Азии. Правители этих государств признавали себя вассалами русского царя. В своих внутренних делах они были полновластными монархами, но не имели права внешних сношений.

Последним территориальным приобретением Российской Империи была Тува. В XIX в. и в начале XX в. Тува находилась под влиянием Китая. После ряда дипломатических ходов в 1914 г. Россия объявила о протекторате над Тувой. В отличие от Бухарского и Хивинского ханств — Тува обладала гораздо меньшей самостоятельностью и фактически вошла в состав Империи на правах автономного образования. Тува под названием Урянхайского края была включена в состав Енисейской губернии. Краем управлял комиссар, подчиненный енисейскому губернатору. В то же время в Туве был сохранен местный аппарат управления. Осталось прежним и административное деление Тувы на хошуны, суманы и арбаны. Начальники этих административных единиц назначались и смещались комиссаром из представителей тувинской знати, пользовались значительной самостоятельностью при решении местных дел, но были лишены права решать внешнеполитические вопросы.

Примечательна и дальнейшая политическая судьба российских автономных образований и протекторатов. После крушения Российской Империи независимыми государствами стали бывшие политические автономии Финляндия и Польша. На территориях Бухары и Хивинского ханства в первые годы Советской власти образовались полунезависимые государства — Бухарская и Хорезмская народные советские республики, которые были упразднены лишь в 1924 г. в результате так называемого национального размежевания в Средней Азии. Их территории вошли в состав вновь образованных Узбекской и Туркменской ССР, ныне независимых государств. В июне 1918 г. решением съезда тувинского народа Урянхайского края Тува вышла из состава России. Это решение было поддержано и съездом русского населения Тувы. Только в 1944 г. Тува под названием Тувинской народной республики на правах автономной области вновь вошла в состав России. В 1961 г. Тува получила статус автономной республики. Ныне Тува под названием Тыва — одна из 21 российских республик. В конституции Республики Тува содержится норма о праве выхода ее из состава Российской Федерации.

Вне пределов автономных образований и протекторатов территория Империи была разделена на обыкновенные административно-территориальные единицы — области и губернии, которые управлялись централизованно. Наличие автономных образований свидетельствует о значительной децентрализации государственной власти. Децентрализация публичной власти усиливалась и наличием в России земского и городского местного самоуправления. Таким образом, Российская Империя по форме государственного устройства являлась унитарным государством с автономными образованиями. Разделение властей по вертикали в Российской Империи стало реализовываться значительно раньше, чем разделение властей по вертикали. Образно выражаясь, форма государственного устройства Российской Империи как бы «перегнала» форму ее правления. Тем не менее государственный механизм России был основан уже на принципе разделения властей и имелся реальный шанс постепенного, эволюционного перехода России к правовому государству и его механизму.

Краткий период Временного правительства характеризовался самопровозглашением автономии не только в национальных окраинах, но и в чисто русских областях. Официально административная автономия была предоставлена Туркестану, Закавказью. С октября 1917 г. начинается качественно новый, советский этап развития форм государственного устройства в нашей стране.