Финансовое право. Бюджетная система и бюджетный процесс

Совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов на территории России, составляет бюджетное право.

Бюджет — это закрепленная законом форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти, иначе говоря, бюджет — это основной финансовый план образования, распределения, использования централизованного денежного фонда разного уровня, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной или местной власти для обеспечения задач и функций государства в целом.

Основы бюджетного устройства, бюджетной системы, бюджетного процесса, полномочия государственных органов по составлению и исполнению бюджета закреплены в статьях 71, 106, 114 Конституции РФ и бюджетном законодательстве, основу которого составляет Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года с последующими изменениями и дополнениями, и другие законы, такие как, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 года, ежегодно принимаемые законы «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета».

Совокупность бюджетов разных уровней образует бюджетную систему/Российская Федерация — федеративное государство, и у нее федеративное бюджетное устройство, определяющее бюджетную систему, состоящую из: федерального бюджета; бюджетов субъектов Федерации (Республик в составе Федерации, областной бюджет автономных областей, окружные бюджеты автономных округов, краев бюджеты краев, областные бюджеты областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга), местных бюджетов административно-территориальных образований.

Федеративное бюджетное устройство РФ определяет организацию бюджетной системы, принципы ее построения, взаимосвязь между отдельными бюджетами и порядок распределения доходов и расходов между ними.

Принципами построения бюджетной системы являются единство, полнота, реальность, гласность, самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Бюджеты бюджетной системы имеют определенную структуру, которая состоит из доходной и расходной частей. Структура бюджетов формируется в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов и расходов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней.

Бюджетная классификация включает:

— классификацию доходов бюджетов РФ;

— функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

— экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

— ведомственную классификацию расходов федерального бюджета;

и еще четыре классификации, учитывающих виды государственного внутреннего и внешнего долга, а также источники внутреннего и внешнего финансирования бюджетов РФ.

Классификация доходов бюджетов РФ является группировкой доходов бюджетов всех уровней и основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней. Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.

Большое практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основанию доходы бюджета делятся на закрепленные, регулирующие доходы, дотации, субвенции и ссуды.

Закрепленными являются доходы, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты. По закону такие доходы должны составлять не менее 70% доходной части минимальных бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Такое положение способствует самостоятельности бюджетов разных уровней. Однако вышестоящие бюджеты имеют право передавать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня для обеспечения гарантированного уровня их доходной части.

Регулирующие доходы распределяются ежегодно с целью достижения сбалансированности доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов или других платежей, они поступают в нижестоящие бюджеты на основе решений вышестоящих органов государственной или местной власти.

Дотации — денежные суммы, выделяемые из бюджета вышестоящего уровня, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня, они носят безвозмездный и безвозвратный характер и нецелевое использование.

Субвенции — денежные суммы, которые выделяются на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.

Ссуды — денежные суммы, которые предоставляются из бюджета любого уровня бюджету другого уровня на стадии исполнения бюджета на возвратной основе и иногда на возмездной основе.

В соответствии с бюджетной классификацией расходы бюджетов РФ по функциональной классификации направляются на:

— государственное управление и местное самоуправление;

— судебную власть;

— международную деятельность;

— национальную оборону;

— правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности;

— фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

— промышленность, энергетику и строительную индустрию;

— сельское хозяйство и рыболовство;

— охрану окружающей среды и природных ресурсов;

— транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику;

— развитие рыночной инфраструктуры;

— жилищно-коммунальное хозяйство, градостроительство;

— предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

— образование;

— культуру и искусство;

— средства массовой информации;

— здравоохранение;

— социальную политику;

— обслуживание и погашение государственного долга;

— пополнение государственных запасов и резервов;

— региональное развитие;

— утилизацию и ликвидацию вооружений, включая выполнение международных договоров;

— прочие расходы.

Такая функциональная классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней, отражающей направления финансов на выполнение основных функций государства.

Расходы бюджетов любого уровня в соответствии с экономической классификацией расходов подразделяется на две. части: бюджет развития, бюджет текущих расходов.

Бюджет развития — состоит из расходов, направляемых на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, капитальные вложения, т. е. на расширенное воспроизводство.

Бюджет текущих расходов включает расходы на текущее содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, образования и т. п.

Важным показателем финансового благополучия в стране является сбалансированность бюджета, т. е. равенство доходной и расходной частей бюджета. При превышении расходов над доходами возникает дефицит бюджета. Если бюджет в дефиците, то первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов. При формировании бюджета могут устанавливаться предельные размеры дефицита бюджета. Если при исполнении бюджета возникает превышение предельного уровня дефицита, то применяется механизм секвестра расходов. Такой механизм проявляется в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи. Состав защищенных статей определяется соответствующим представительным органом при принятии бюджета.

Бюджеты разных уровней проходят все стадии бюджетного процесса. Бюджетный процесс — это регламентированная законом деятельность органов государственной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т. е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Бюджетный процесс длится около трех лет, это время называется бюджетным периодом. Финансовый (бюджетный) год устанавливается в 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря).

Бюджетный процесс состоит из пяти стадий. На первой стадии осуществляется составление проекта бюджета. Решение о начале работы над составлением проекта федерального бюджета принимается Президентом РФ. Правительство РФ организует поэтапную работу по составлению проекта федерального бюджета. Территориальные органы исполнительной власти ведут детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр федерального бюджета.

На второй стадии осуществляется рассмотрение проекта бюджета представительным органом власти соответствующего субъекта бюджетного права. Рассмотрение бюджета предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которые являются правовой основой для выделения бюджетных ассигнований.

Утверждение бюджета, принятие закона о бюджете осуществляется на третьей стадии. Стадия начинается рассмотрением уточненного бюджета соответствующим представительным органом власти и заканчивается утверждением бюджета в форме закона или решения. Составление проектов бюджета и их утверждение осуществляется в соответствии с единой бюджетной классификацией.

Четвертая стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета. Она равна бюджетному году и длится с 1 января до 31 декабря. Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных бюджетом доходов и в финансировании соответствующих мероприятий. Исполнение бюджета возложено на соответствующие исполнительные органы власти.

Оперативное исполнение бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетной росписью. Роспись доходов и расходов по федеральному бюджету и бюджетам субъектов федерации утверждается соответствующими министерствами финансов, а бюджетная роспись по другим бюджетам — руководителями финансовых органов. Соответствующий исполнительный орган в процессе оперативного исполнения бюджета принимает меры к поступлению запланированных доходов; осуществляет контроль за их поступлением; способствует бесперебойному финансированию предусмотренных мероприятий; проверяет правильность расходования бюджетных средств; ведет учет и составляет отчетность по исполнению бюджетов.

Стадия рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета является пятой стадией бюджетного процесса. Отчет об исполнении бюджета составляют исполнительные органы управления и представляют его на утверждение соответствующим органам представительной власти.