Муниципальное право. Муниципальное право: сущность, источники

В Конституции Российской Федерации в качестве основного принципа государственного строительства закреплен принцип народовластия. В ст. 3 Конституции РФ записано: носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. Осуществление народом своей власти непосредственно и через органы государственной власти описывается Конституционным (государственным) правом Российской Федерации, а осуществление власти через органы местного самоуправления описывается Муниципальным правом Российской Федерации.

Местное самоуправление — самостоятельная, и под свою ответственность, деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Кроме того, местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя России.

Понятия «муниципальное», «муниципалитет», «муниципализация» пришли к нам с Запада, где они издавна означают местное самоуправление в различных формах и видах. Самоправление как самостоятельная часть управления человеческим обществом наряду с государственным управлением своими корнями уходит в далекое прошлое. В России местное самоуправление берет начало в древней Руси и последовательно развивается, в том числе в форме земств и местных Советов.

Учитывая, что проблемы местного самоуправления все больше приобретают международный характер, в России становятся более употребимыми понятия от слова «муниципалитет». Так в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дано определение муниципального образования: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных обшей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Отсюда и муниципальное право — новое понятие для российских отраслей права, хотя было бы весьма неточно говорить, что муниципальное право для нас открытие. В значительной степени им занимались до 1917 года, в определенной степени после 1917 года, но основательно муниципальным правом в России стали заниматься четыре-пять лет назад. Как отрасль права, муниципальное право формируется в настоящее время.

Почему местному самоуправлению в современных условиях уделяется большое внимание, следовательно, и муниципальному праву?

Конечно, это следует из требований Конституции РФ, но не только. Государство в лице его органов государственной власти, государственного управления и судов объективно не может повседневно доходить до каждого человека, учитывать его динамичный интерес и потребности. В какой-то мере эти проблемы государству помогают решать политические партии, но у них очень специфические функции и они не управляют делами общества в широком смысле слова, да и населения всего они не охватывают своим влиянием. Кроме того, политические партии в условиях многопартийности разъединяют, а не объединяют население. Органы государственного управления и власти должны объединять, консолидировать население. Попытки государства проникнуть во все сферы жизни и быта населения привели к тоталитаризму, к нарушению прав и свобод человека в массовом масштабе.

Люди постоянно искали способы наиболее рационального сочетания государственной власти и наиболее полного учета индивидуального человеческого интереса и потребностей. При этом речь идет не о распространении индивидуализма, а о поддержании такого частного интереса, который согласовывался бы с интересами общества. Согласовать интересы и потребности в масштабе всего государства в целом практически невозможно, хотя нечто общее можно и выделить и обеспечить. Наибольшие возможности решения социальных задач, обеспечения прав и свобод человека, учета его интересов и потребностей предоставляются в местных условиях. Именно в местных условиях учитываются исторические, культурные и географические особенности, в которых из поколения в поколение живут люди — граждане страны. Здесь на помощь приходит система самоуправления, законодательно согласованная с органами государственной власти федеральными и субъектов Федерации.

По Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. (См. ст. 12 Конституции РФ). Следовательно, органы местного самоуправления организационно связаны с деятельностью гражданского общества, выражают интересы и отношения гражданского общества. Здесь мы, пожалуй, найдем ответ на вопрос — почему человечество тысячелетия занималось проблемами местного самоуправления. Именно органы, вся система местного самоуправления связывает в единое целое государство, гражданское общество, обеспечивает контроль общества за государством, позволяет решить кардинальный вопрос о подчиненности государства интересам общества, а не наоборот.

В традициях России, даже при самых жестких политических режимах,— сохранять многообразие в самоуправлении народов и территорий.

Гражданское общество представляет собой рациональный способ социального существования людей, основанный на разуме, свободе, праве и демократии. Без гражданского общества не может быть демократического порядка, демократии в экономической, политической, социальной и культурной жизни.

Основные отношения гражданского общества описываются и закрепляются в Конституции РФ. Конституция законодательно закрепляет обязанность государства служить интересам народа, поддерживать и развивать гражданское общество. Гражданское общество не может нормально функционировать и развиваться без сильного государства. При этом Конституция ограничивает вмешательство государства в дела гражданского общества. Именно гражданское общество превращает политику в арену, где формируются самосознание и политическая воля, идет свободный обмен информацией и идеями, отрабатываются новые формы политической практики. Появляется возможность обеспечить социальную и политическую стабильность общества.

Гражданское общество охватывает социально-экономические отношения и институты (собственность, труд, предпринимательство), организацию и деятельность общественных объединений, политических партий, профсоюзов, творческих ассоциаций, религиозных общин и т. п., сферу воспитания, образования, науки и культуры, семью — первичную основу (естественную) человеческого общежития, систему средств массовой информации. Гражданскому обществу свойственна динамика, динамика непрерывная. Очевидно, что структура гражданского общества находится в основном в сфере деятельности местного самоуправления.

В сущности любая конституция появилась именно для того, чтобы установить государственное устройство, а не общество в целом. Но никакая конституция не может обойти взаимоотношений государства с институтами гражданского общества. При всех условиях конституция решает задачи государственной регламентации, а вся основная сфера устройства общества должна саморегулироваться, то есть быть подведомственной органам местного самоуправления, а с точки зрения правовой — муниципальному праву. Высокоразвитое гражданское общество во многих передовых странах обеспечило значительную защищенность частных сфер жизни человека от жесткой регламентации государством. Для этого в его структуре формировались многие защитные структуры, прежде всего, в виде органов местного самоуправления. В странах, где сформировалось гражданское общество, граждане довольно редко прибегают к помощи государства. В остальном мире население вынуждено общаться с государством постоянно, ибо оно все время что-то регламентирует, разрешает или запрещает: то место проживания и работы, то туристические и научные поездки, то приобретение товаров и т.д.

Создавая институты самоуправления, гражданское общество тем самым берет на себя и ряд государственных функций, что служит делу внутренней стабилизации страны.

Таким образом, становление гражданского общества в России потребовало становления и развития местного самоуправления, а местное самоуправление потребовало формирования и развития муниципального права. Этот процесс в Российской Федерации начался и развивается весьма активно.

Известно, что основные направления внутренней и внешней политики России определяются Президентом Российской Федерации в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации. Первые три послания были в основном посвящены проблемам укрепления государства Российского. В этих посланиях значительное внимание было уделено местному самоуправлению как проблеме комплексной и актуальной.

Послание 1994 года:

«Одним из важнейших условий сохранения территориальной целостности является обеспечение прав местного самоуправления. В компетенции его органов — удовлетворение самых насущных, повседневных, жизненно необходимых потребностей людей, что не под силу ни федеральной, ни далее региональной власти. Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российской политической культуре в виде земства. Для молодой российской демократии местное самоуправление может стать элективным средством активизации граждан, средством вовлечения их в конструктивную политическую работу, которая дает реальные практические результаты. Именно на уровне местного самоуправления могут получить практическое воплощение различные формы национально-культурного развития народов России. Перед федеральной властью стоит важнейшая задача — строго разграничить функции, права, обязанности и ответственность между органами государственной власти и местного самоуправления. Одновременно предстоит разделить их материально-финансовые источники. С этой целью необходимо принять федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Опираясь на него, органы власти субъектов Федерации должны будут принять правовые акты, регулирующие структуру и полномочия органов местного самоуправления в своих регионах с учетом национальных и местных традиций».

Послание 1995 года:

«Важным механизмом обеспечения единства страны является местное самоуправление. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России. Муниципальная область наиболее приближена к гражданам и занята, прежде всего, решением их повседневных, самых неотложных проблем, ибо прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечивать более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей. О становлении и развитии местного самоуправления говорилось немало, гораздо меньше сделано на практике. Это положение необходимо исправлять. Недостаточно принять закон об общих принципах организации местного самоуправления. Жизненно важно подключить к реализации этого закона систему мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в то же время как наиболее перспективной формы самоорганизации людей. К сожалению, проект федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления больше года кочует По инстанциям для согласования. В 1995 году Правительство должно утвердить эту федеральную программу. Права и интересы местного самоуправления необходимо учесть в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных отношений. Назрела объективная необходимость организовать постановку муниципальной статистики в Российской Федерации. Без ее создания нельзя рассчитывать на реальную государственную политику по преобразованию местной власти на демократических началах».

Послание 1996 года:

«...Победить уличную преступность, напрямую угрожающую гражданам страны. Здесь один из путей решения — создание муниципальной милиции, подотчетной органам местного самоуправления, а, следовательно, непосредственно населению. Это непростая задача, требующая немало времени и средств. Но вместе с тем это надежный путь, по которому уже идут многие страны. Развитие местного самоуправления — долгосрочная работа по преобразованию государства. Общефедеральная правовая база для этого уже есть. Теперь задача переходит в практическую плоскость; наделение органов местного самоуправления твердыми источниками доходов, чтобы они не зависели от вышестоящих властей при решении сугубо местных вопросов. Необходимо также внести соответствующие изменения в законодательство для того, чтобы при организационной помощи федеральных и региональных властей появились органы муниципального подчинения, целиком содержащиеся на деньги из местных бюджетов и полностью подконтрольные жителям. Скажем прямо — формирование реального местного самоуправления воспринимается руководителями многих регионов как покушение на их власть. Действительно, надо передавать «вниз» контроль над рядом управленческих функций, более того — часть средств... Местное самоуправление — это важнейшая часть гражданского общества. Помогая строительству гражданского общества, мы укрепляем демократическую государственность России. Этого требует и здоровый практицизм: многие проблемы гораздо эффективнее решаются местным самоуправлением, чем федеральными или региональными властями».

Послание 1997 года:

«Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти, как канал управления страной. Органы местного самоуправления лучше других осведомлены о реальной жизни людей, об их повседневных потребностях. В частности, именно эти органы должны стать основным источником информации при введении в действие системы адресной социальной поддержки. Отношение к местному самоуправлению как к чему-то второсортному означает полное непонимание его общегосударственного значения. Российская Конституция не только не мешает, но, наоборот, способствует построению такой системы власти, при которой на каждом ее уровне точно знают, чем заниматься, за что и перед кем отвечать. Местное самоуправление — не исключение. Необходимо тратить усилия не на замену органов местного самоуправления органами государственной власти... а на строгое правовое и финансовое обеспечение их деятельности, на применение мер ответственности в тех случаях, когда эти органы нарушают законодательство».

Таким образом, забота о местном самоуправлении — это забота об укреплении нашего государственного и общественного строя, забота о единстве и стабильности страны. Система местных Советов народных депутатов, которая существовала до 1993 года, вместе с другими Советами составляли жесткую вертикаль государственной власти сверху донизу, что являлось формой тоталитаризма. Ныне федеральная государственная власть заканчивается на уровне субъекта Федерации. Дальше должны вступать в действие органы местного самоуправления в сотрудничестве с органами государственной власти. Но органы местного самоуправления до конца еще не сформированы, их полномочия в полной мере не получили законодательного описания. Следовательно, без органов местного самоуправления, без муниципального права властная вертикаль в России остается незавершенной. Другими словами, управляемость России в полной мере не обеспечена.

Трудно не согласиться с А.И. Солженициным, который подчеркнул: «У нас, в России, при ее географических размерах, разности климатических условий, при ее многонациональности и многоверности непременно нужна сильная центральная власть. Однако эта сильная центральная власть только тогда будет давать нам жить и развиваться, если она будет сочетаться с сильным же народным самоуправлением».

Еще определеннее высказалась газета «Президент»: «Помните наше всеобщее желание иметь в стране на самых разных постах как можно больше самостоятельности. Но ведь сегодня она, эта самостоятельность, переросла сплошь и рядом в безбрежную безответственность. Пора осмотреться. И синхронизировать движение местного самоуправления, субъектов Федерации и федеральных органов, Иначе государство развалится».

Местное самоуправление — сложная система. И если тысячи территорий России получат право на самоуправление, но не будет производственного самоуправления, то не будет при этом готова экономическая и политическая среда и на этой основе правовая база, регулирующая местное самоуправление,— Россия не продержится и трех месяцев при такой узаконенной анархии.

Следует отметить еще одно важное обстоятельство. За последние пять лет местное самоуправление объединялось и продолжает объединяться в многочисленные союзы и ассоциации местных властей по различным интересам. Например, Союз малых городов, Союз российских городов, Союз городов Северо-Запада, Юга, Сибири и т.д., Союз городов наукоградов, Минобороны, Минатома и другие. Создаются международные союзы и хартии местного самоуправления.

Все выше изложенное со всей необходимостью требует разработки комплексной законодательной базы местного самоуправления, завершения формирования муниципального права, как отрасли Российского права.

Что же такое муниципальное право? Муниципальное право — отрасль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления.

Предметом правового регулирования выступают однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Сюда следует отнести следующие группы отношений:

— формирование органов местного самоуправления;

— разделение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

— возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления;

— органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления;

— органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления с органами государственной власти — федеральными и субъектов Федерации — (взаимные обязательства, разделение и делегирование полномочий и т.д.);

— между различными органами местного самоуправления в рамках данного муниципального образования (по их обязательствам и взаимодействию);

— между органами местного самоуправления и населением данного муниципального образования;

— между органами местного самоуправления различных муниципальных образований;

— органов местного самоуправления на международном уровне, в том числе участие в различных международных ассоциациях органов местного самоуправления различных стран.

Одна из основных целей муниципального права — объединение людей, превращение их в общность с близкими для каждого человека целями с помощью институтов и органов местного самоуправления.

Муниципальное право — комплексная отрасль, для которой характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей права. Оно рождается на стыке конституционного права, административного права, финансового права, земельного права, трудового права, семейного права, экологического права. Но и этот перечень будет не точен и не полон. Комплексность муниципального права заключается в том, что нет ни одной из основных отраслей права, которые не применялись бы в рамках муниципального образования, и нет органов местного самоуправления, которые были бы индифферентны к этим отраслям права, также как и население муниципального образования. Вместе с тем, как мы уже говорили, у муниципального права есть свое лицо, свой круг общественных отношений, которые оно регулирует.

Сложилось так, что в России муниципальным правом занимаются в основном государствоведы, а в зарубежных странах этими проблемами больше занимаются административисты. Это связано с тем, что в советское время именно государствоведы занимались местными Советами народных депутатов в рамках курса Советского строительства. Советы народных депутатов (местные) тогда олицетворяли местное самоуправление, хотя это было нечто другое. На Западе к современному муниципальному праву шли именно от административного права.

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующих однородные правоотношения. Систему муниципального права можно представить следующим образом:

— система местного самоуправления,

— территориальные основы местного самоуправления,

— организационные основы местного самоуправления,

— финансово-экономические основы местного самоуправления,

— полномочия местного самоуправления,

— ответственность местного самоуправления,

— гарантии местного самоуправления,

— социальные основы местного самоуправления,

— культурно-духовные основы местного самоуправления,

— международно-правовые основы местного самоуправления.

Видимо, это еще не полный перечень подразделений системы муниципального права, но ясно показывает сложный комплексный характер его. Вспомним, что система права — это подразделение совокупности правовых норм на отрасли права (конституционное, административное, муниципальное, гражданское, уголовное и т.д.) и институты права (избирательное право, институт собственности, институт юридической ответственности, институт правовых гарантий и т.д.) в зависимости от предмета (характер и сложность регулируемых общественных отношений) и метода регулирования (метод прямых предписаний, метод дозволений и пр.).

Важным вопросом в понимании и научном содержании муниципального права является вопрос о методе муниципального права. Каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правового регулирования. Муниципальное право, будучи комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в разных отраслях права. Поэтому правовое регулирование в ней основано на сочетании публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов. В целом для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.

Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования.

В теории государства и права выделяют три способа правового регулирования: дозволение — предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий; запрещение — возложение на лицо обязанности воздерживаться от определенного поведения, от совершения тех или иных действий; обязывание (предписание) — возложение на лицо обязанности определенного поведения, совершения тех или иных активных действий. Для юридического режима муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентирование на дозволение и обязывание. В целом главными признаками метода правового регулирования можно назвать: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений; как защищаются права и обязанности субъектов правоотношений.

Кроме перечисленного выше, можно указать еще на два специфических метода, которые характерны только для муниципального права:

1) метод народной правотворческой инициативы; население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (обнародованию). (См.: Ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 12 августа 1995 г.);

2) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления непосредственно перед населением: ответственность органов местного само управления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения к ним. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований, (См. ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г.).

Данные методы в законе только обозначены. Необходимо их осмысление и описание в правовых актах местного самоуправления.

Муниципальное право — относительно новая отрасль права в Российской Федерации. Чтобы в полной мере понять ее сущность и перспективы развития, нужно ответить на вопрос о научности этой отрасли права. Что такое наука?

Наука — сфера человеческой деятельности, функция которой — выработка и теоретическая систематизация объективных знаний о действительности; одна из форм общественного сознания, включает как деятельность по получению нового знания, так и ее результат — сумму знаний, лежащих в основе научной картины мира; обозначение отдельных отраслей научных знаний. Непосредственные цели — описание, объяснение и предсказание процессов и явлений действительности, составляющих предмет ее изучения, на основе открываемых ею законов.

С точки зрения классического определения сущности науки — муниципальное право, безусловно, является научной дисциплиной. Она может развиваться и функционировать только при условии развития и функционирования науки о местном самоуправлении. Эти две отрасли жизни и знаний относительно самостоятельные, могут развиваться только параллельно, только в зависимости друг от друга, взаимно обогащая друг друга. Точнее, муниципальное право есть производная от теории и практики местного самоуправления. Основной вывод здесь: становление и развитие теории и практики местного самоуправления — основа для формирования теории и практики муниципального права как отрасли права. Уже ныне мы можем разделить муниципальное право на часть общую и часть особенную, но и та и другая части до своего завершения требуют существенных теоретических и практических наработок. Наука муниципального права в России начала активно развиваться с середины XIX века — по начало XX века. В советское время все было поглощено теорией Советов народных депутатов. Совершенно напрасно были отброшены научные наработки по земству (по местному самоуправлению), по муниципальному праву. Сейчас задача состоит в том, чтобы поднять и осмыслить теорию и практику местного самоуправления и муниципального права в прошлом, разобраться, что положительного было в теории и практике Советов народных депутатов, и развивать дальше теорию и практику местного самоуправления и, соответственно, теорию и практику муниципального права.

Сложность заключена в том, что теория и практика местного самоуправления и муниципального права находятся в стадии становления и развития. Немало существует еще нерешенных проблем. Из всего перечня проблем три представляются чрезвычайно актуальными; непонимание гражданами и должностными лицами сущности и значения местного самоуправления и муниципального права; крайне медленно и противоречиво развивается научная и правовая база местного самоуправления; практически нет глубокого научного анализа и обобщения нормативной базы местного самоуправления, которая накопилась в муниципальных образованиях и в субъектах Российской Федерации.

Поэтому очень важно знать и исследовать источники муниципального права. Источниками муниципального права являются нормативные акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Можно выделить три группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.

Первая группа: нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне — Конституция Российской Федерации, Федеральные законы о местном самоуправлении. Федеральные программы, где существенная роль отводится органам местного самоуправления. Указы Президента РФ, постановления Федерального Собрания и Правительства РФ по вопросам местного самоуправления.

Вторая группа: нормативные правовые акты, которые принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации — Конституции, Уставы, законы и т.д. по вопросам местного самоуправления, содержащие нормы муниципального права.

Третья группа: нормативные правовые акты, принятые непосредственно населением муниципальных образований, органами представительными и исполнительными местного самоуправления. Основным правовым документом местного самоуправления является Устав муниципального образования, который разрабатывается на основе действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации.

Законодательная база местного самоуправления очень динамична. Она постоянно расширяется и изменяется.